Институциональные основы изменения механизма финансирования высшего образования (на основе результатов эксперимента по введению государственных именных финансовых обязательств в учебные заведения высшего профессионального образования в 2002 году)

Актуальность темы
Высшее образование - одна из базовых ценностей российского общества. Более 70% родителей хотели бы, чтобы их ребенок получил высшее образование [5].
При этом высшее образование - это одно из немногих благ, имеющих положительные внешние эффекты для общества, за которое российское население готово платить. Примерно 66% опрошенных россиян готовы пойти на серьезные материальные затраты, чтобы дать своим детям высшее образование [5]. В 2002 году около 57% студентов было зачислено на первый курс государственных и негосударственных вузов с полным возмещением затрат [6].
Однако платежеспособность российского населения ограничена. Кроме того, в ближайшие 5 лет ситуация с внебюджетным приемом может кардинально измениться в силу сокращения численности потенциальных абитуриентов вузов из-за демографического спада начала 90-х годов. И тогда есть вероятность, что у российских вузов возникнут серьезные финансовые проблемы.
Предполагается, что изменение роли государства в распределении финансовых средств, перенаправление уже существующих денежных потоков в высшем образовании поможет избежать кризиса системы, повысить эффективность распределения финансовых ресурсов между вузами и доступность высшего образования.
Поэтому вопросы, связанные с исследованием финансовых механизмов российской системы высшего профессионального образования, сегодня как нельзя актуальны. Внимание общественности к этой тематике вылилось в многочисленные публикации в средствах массовой информации. Однако следует констатировать, что серьезных научных исследований на эту тему проводится очень мало. Возможно, во многом это объясняется тем, что реально реформы только начинаются, и за столь небольшой срок не могло появиться большое число научных публикаций.
Образование было выделено в качестве приоритетного направления государственной поддержки в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу», где закреплена необходимость введения единого государственного экзамена (ЕГЭ) и привлечения семей к софинансированию высшего образования.
В основу предлагаемой реформы механизма финансирования высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств положен принцип «деньги следуют за студентом». С одной стороны, каждый отдельный потребитель в большей мере может влиять на формирование предложения в сфере образовательных услуг. С другой стороны, данная система софинансирования способствует привлечению дополнительных средств в вузы, что позволяет им улучшить свою материально-техническую базу и сделать более конкурентноспособной оплату труда профессорско-преподовательского состава. Это, в конечном счете, приводит к повышению качества и вариативности образовательных услуг.
Переход от сметного к нормативно-подушевому финансированию позволит внести большую определенность на рынок высшего образования, избавиться от двойных стандартов государственных вузов по отношению к бюджетным и платным студентам, в частности в вопросе установления различной стоимости обучения, дискриминации в рамках учебного процесса и т.д. Финансовые потоки должны стать более прозрачными. Повсеместное введение единого государственного экзамена поможет перенаправить финансовые потоки, существующие в настоящее время на переходе школа - вуз от вузовских репетиторов непосредственно в вуз в качестве доплаты за обучение (и частично школьным репетиторам).

Цели и задачи исследования
Данная работа посвящена изучению системы финансирования высшего профессионального образования в условиях включения в нее нового элемента - государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). На основе данных, полученных в ходе первого года эксперимента по переходу на финансирование высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств, исследуются основные факторы, влияющие на состояние высшего образования: финансирование, государственные гарантии, возможность доступа населения к образованию и т.п.
Цель работы состоит в оценке адекватности нового механизма финансирования высшего профессионального образования.
Это подразумевает изучение мирового опыта в области финансирования высшего профессионального образования, рассмотрение российской модели софинансирования высшего образования как с теоретической, так и с практической точки зрения, а также анализ подходов к модификации модели ГИФО.
Реализация заявленной цели потребовала постановки и решения следующих научных задач:

Изучения мировых тенденций в сфере финансирования высшего профессионального образования и сопоставление их с российской моделью финансирования высшего профессионального образования;
Выявления достоинств и недостатков введения государственных именных финансовых обязательств;
Описания основных параметров модели ГИФО, практически реализуемой в 2002-2003 годах;
Анализа нормативной базы эксперимента по внедрению государственных именных финансовых обязательств;
Изучения результатов реализации первого года эксперимента по ГИФО;
Выявления организационно-финансовых проблем эксперимента.

Научная новизна
В мире известно около 4000 схем финансирования со строны спроса, но большинство из них применяются в начальном и среднем образовании [2]. Новацией российской модели финансирования высшего образования на основе ГИФО является дифференцированное финансирование студентов из бюджета в зависимости от результатов, полученных ими на ЕГЭ. К сожалению, модель ГИФО практически неизвестна мировой профессиональной общественности. Выводы данной магистерской диссертации основываются на первичной информации о функционировании вузов-участников эксперимента в 2002 г. Ее источником послужила база данных Центра образовательной политики ГУ-ВШЭ о результатах эксперимента по ГИФО в 2002 г.
Важным источником информации было непосредственное общение с представителями вузов, наблюдение за изменением политики приема на различные специальности по сравнению с годом, предшествовавшим году начала эксперимента.
Впервые в данной работе итоги эксперимента по введению финансовых обязательств в 2002 году рассматриваются через призму анализа базовых положений нормативных актов, обеспечивающих реализацию эксперимента. Выделяются основные ограничения, накладываемые на внедряемую модель финансирования, предлагается внести некоторые изменения в действующую нормативную базу эксперимента. Большое внимание уделено выявленным в ходе эксперимента 2002 года проблемам. В ряде случаев предлагаются оригинальные решения возникающих в ходе эксперимента вопросов.

Практическая значимость работы
Анализ нормативно-правовой базы эксперимента и результатов 2002 года может быть использован в ходе реализации эксперимента по введению государственных именных финансовых обязательств в 2003 году.

Содержание магистерской диссертации
В первой главе «Новые механизмы финансирования высшего образования», говорится о том, что во многих странах высшее образование софинансируется государством и семьями, хотя до сих пор большая часть высших учебных заведений является государственными учреждениями. С переходом к постиндустриальному обществу государству все труднее прибегать к прежним механизмам централизованного регулирования, финансирования и планирования развития сектора высшего образования. В силу этого происходит постепенный переход централизованно планируемого финансирования деятельности вузов к четырем основным моделям [2]. Одна из этих моделей финансирования - финансирование, ориентированное на спрос и внутренние потребности учебного заведения, осуществляемое непосредственными потребителями. Российские государственные именные финансовые обязательства (ГИФО) наиболее близки к данной модели финансирования, если быть более точными - то к модели финансирования высшего образования Левина 1983 года. Данная модель воплощает в себе как элементы либерального рыночного подхода, проповедуемого Фридманом [1] и его последователями Пикоком и Вайсманом [3], [4], так и элементы подхода социальной политики, основателем которого принято считать Дженкса [2].
Во второй главе “Государственные именные финансовые обязательства - новый подход к финансированию высшего образования в России” дается общая характеристика модели государственных именных финансовых обязательств, обсуждаются основные цели реформы финансирования высшего образования. ГИФО призваны стимулировать конкурентную борьбу между вузами за способных студентов, заставить учебные заведения учитывать сигналы рынка труда и интересы непосредственных потребителей. При этом должно быть выполнено обязательство государства перед гражданами о сохранении части бюджетных мест в вузах. Предполагается, что с помощью изменения механизма финансирования удастся более эффективно перераспределить ограниченные бюджетные ресурсы, а также привлечь дополнительные внебюджетные средства. Это позволит в свою очередь повысить качество и доступность российского высшего образования. Одним из базовых элементов модели ГИФО является дифференцированное финансирование обучения студентов из бюджета в зависимости от результатов, полученных ими на едином государственном экзамене. Высокие результаты на ЕГЭ означают высокую категорию ГИФО и соответственно высокое финансовое обеспечение, низкие же баллы на ЕГЭ предполагают значительно меньшую финансовую поддержку студента со стороны государства или даже отсутствие таковой.
Число студентов, обучение которых осуществляется за счет средств, распределяемых на основе финансовых обязательств, без доплаты со стороны студентов, должно составлять не менее 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз, в том числе не менее 25% от общего числа студентов по каждой специальности. При этом вузы свободно устанавливают стоимость обучения.
Третья глава «Достоинства и недостатки модели государственных именных финансовых обязательств» посвящена обсуждению основных преимуществ и ограничений предлагаемого механизма финансирования с двух порой взаимоисключающих друг друга позиций. Модель ГИФО анализируется с точки зрения эффективности распределения ограниченных бюджетных ресурсов и с точки зрения обеспечения широкого доступа к образованию.
В рамках четвертой главы «Эксперимент по переходу на финансирование высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств» рассмотрен конкретный механизм реализации новой системы финансирования с использованием государственных именных финансовых обязательств. Анализ проводится на примере 6 вузов - участников эксперимента по введению государственных именных финансовых обязательств в 2002-2003 годах.
Дается детальная характеристика новой системы финансирования. Описывается нормативная база эксперимента, указываются бюджетные статьи, которые финансируются в рамках эксперимента, и финансовое наполнение государственных именных финансовых обязательств в 2002 и 2003 годах. Обсуждается механизм присвоения 5 категорий ГИФО, предоставления стипендий и льгот, перевода студентов, действующий на данном этапе.
Пятая глава магистерской диссертации называется «Основные результататы эксперимента по переводу отдельных вузов на финансирование с использованием государственных именных финансовых обязательств в 2002 году». В ней отмечается, что основная часть зачисленных в вузы (83%) в первый год реализации эксперимента по введению государственных именных финансовых обязательств - студенты с 3 высшими категориями финансовых обязательств, при этом почти все студенты с 1 и 2 категорией и 80% студентов с 3 категорией не доплачивают ничего за свое обучение сверх стоимости ГИФО. Однако здесь надо учитывать, что доля лиц, зачисленных на общих основаниях составила около 70% приема, остальные студенты получили ГИФО по льготному порядку, то есть их категории ГИФО зачастую завышены. Основной объем бюджетного финансирования по системе ГИФО - это средства, необходимые для исполнения обязательств по второй категории, - 49%. Удельный вес первых двух категорий составляет 69%, а первых трех - 95% [6].
Наконец, в заключительной шестой главе «Организационно-финансовые проблемы эксперимента по переходу на финансирование высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств» отмечается, что многие проблемы эксперимента 2002 года были обусловлены неотработанностью процедуры ЕГЭ и поздним принятием нормативно-правовой базы эксперимента, что повысило неопределенность для вузов-участников эксперимента, абитуриентов и Минобразования России. Это послужило основанием для неисполнения вузами-участниками эксперимента многих норм о сроках и порядке проведения эксперимента.
По информации, предоставленной Минобразования России, вузы-участники первого года эксперимента получили значительно больший объем финансирования - на 38,6 млн. рублей, или 85%, чем если бы их финансирование шло в обычном порядке, без проведения эксперимента. Около 65% всех дополнительных расходов составляют доплаты до установленных категорий, 25% - завышение результатов ЕГЭ, 12% - нарушение вузами процедуры расчета категории ГИФО. Основная часть дополнительных расходов связана с очной формой обучения.
В заключении приводятся основные выводы, полученные в ходе данного исследования:

На теоретическую модель ГИФО был наложен ряд серьезных ограничений, обусловленных как действующим законодательством, отсутствием дополнительных бюджетных средств, так и противодействием вузов и Минобразования России внедрению рыночных механизмов в сферу финансирования высшего профессионального образования. Речь идет, прежде всего, об искусственном установлении категорий ГИФО (лицам, зачисляемым в рамках целевого приема, лицам, поступающим в вуз в рамках обучения по сокращенным программам, лицам, имеющим работы по выбранной специальности, а также лицам, принятым вне конкурса) и введении 50% и 25% нормативов на прием студентов за счет средств, распределяемых на основе финансовых обязательств, без доплаты со стороны студентов.
Многие трудности были обусловлены поздним принятием нормативно-правовой базы эксперимента. В связи с чем вузы-участники эксперимента считали возможным не выполнять многие нормы по сроку и порядку проведения эксперимента.
Проблемы первого года эксперимента по внедрению государственных именных финансовых обязательств были во многом вызваны несовершенством и неотработанностью механизма ЕГЭ.
Основная часть дополнительных бюджетных расходов возникла из-за наложения на модель ГИФО ряда нормативных ограничений и слабого контроля со строны Минобразования России за проведением ЕГЭ и исполнением вузами нормативной базы эксперимента.
Попытка ослабить действие нормативных ограничений, искусственно внедренных в модель ГИФО, была предпринята Минобразования России в 2003 году, когда был закреплен новый порядок присвоения категории ГИФО, отменивший ряд льгот для лиц, зачисляемых в рамках целевого приема и лиц, имеющих стаж работы по выбранной специальности. В то же время, Минобразования России значительно уменьшило по сравнению с предыдущим 2002 годом финансовое наполнение ГИФО 2003 года.

Представляется, что внесенные изменения не окажут существенного положительного влияния на результаты эксперимента 2003 года, поскольку избранная схема минимизации дополнительных расходов федерального бюджета представляется недостаточно продуманной и отражает прежде всего интересы Минобразования России.

В списке использованной литературы приведен 41 источник. В автореферате приведены ссылки на следующие источники:

M.Friedman. Capitalism and freedom. University of Chikago Press: Chicago, 1962.
C. Jencks. Education vouchers: a report on the financing of elementary education by grants to parents. Cambridge Center for the Study of Public Policy: Cambridge, Mass, 1970 - 86 p.
B. Jongbloed, J. Koelman. Vouchers for higher education? A survey of the literature. Center for Higher Education Policy Studies, 2000 - 46 p.
A.T.Peacock and J.Weisman. Education for democrats: A study of the financing of Education in a Free Society. Institute of Economic Affairs: London, 1964.
Экономика образования. Социологические исследования. Общероссийский массовый опрос по РФ и Пермской области. Фонд «Общественное мнение». Москва, декабрь 2002 г.
Информационный бюллетень. Финансирование образования и эффективность расходования средств: анализ расходов на общее образование и основные результаты эксперимента по переводу отдельных учреждений высшего профессионального образования на финансирование с использованием ГИФО в 2002 году/Под ред. Т.Л.Клячко. - М.: ГУ-ВШЭ, 2003 -30 c.